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VOCs政策監管體係全解析及政策發展趨勢展望
作者:www.dmwtbook.com 時間:2018-01-01 09:52  點擊:

北極星VOCs在線訊:2003-2008年是中國普通百姓對於空氣汙染問題認識的啟蒙期,人們開始逐漸注意到空氣質量變差,尤其是京津冀地區。2008年後我國的霧霾問題開始被額外重視。雖然意識到了空氣汙染問題,2008年後的一兩年實質的執行措施還是較少。約在2010年前後,霧霾問題才集中爆發。而隨著霧霾問題的爆發,國家開始緊抓大氣汙染防控,其中也包括了揮發性有機化合物(VOCs)。截止2017年底,VOCs的政策製定工作已經經過了7年。目前,體係已建設成型。(如圖)

       圖 中國VOC政策體係圖譜

       我國針對VOCs治理的文件主要分為3類,即相關法律和管理製度、排放標準體係及技術法規。

       國家層麵,2010年環保部、發改委、能源局等9部委發布《關於推進大氣汙染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》,首次將VOCs列為重點控製汙染物。2016年,史上最嚴《大氣汙染防治法》實施,VOCs首次被納入監管範圍,治理有了法律依據。去年9月,環保部、發改委、能源局等6部委再度聯合下發《“十三五”揮發性有機物汙染防治工作方案》,這也是首個專門明確VOCs治理重點的指南。

       此外,國家已發布的42項固定源排放標準中,有14項涉及VOCs控製,涵蓋石油煉製、汽油運輸、焦化等領域。

       地方層麵,京津冀、長三角、珠三角等區域,先後出台了30多項與VOCs治理相關的標準或技術法規。其中,北上廣等地的相關工作走在全國前列。

       不過,相比當前治理需求,上述政策仍顯滯後且不夠健全。如VOCs涉及種類多、行業多,以無組織排放為主,但諸多排放行業目前並無控製標準。已有標準中,有的甚至20年未更新,限值濃度較寬鬆,難以滿足現階段治理需求。再如,部分地區雖出台了地方VOCs防治法律條文,但僅限於突發性事件,缺少環境準入、風險評估等具體要求。

整體規劃

       2010年5月,國務院發布《關於推進大氣汙染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知》,其中提到的防控重點除了SO₂、NOx、顆粒物以外,揮發性有機物也被列入其內。這是國家層麵上首次將揮發性有機氣體納入防控重點,VOCs也因此成為國家針對大氣汙染防控的重要成分之一。2011年,國務院出台《國家環境保護“十二五”規劃》,提出要解決突出環境問題,其中就包括多種大氣汙染物的綜合控製,其中特別提到揮發性有機汙染物的排放控製,在精細化工行業對有機廢氣進行汙染治理並加強回收利用。同年發布環保部發布還出台了《國家環境保護“十二五”科技發展規劃》,在技術層麵針對大氣汙染防治領域提出要研發具有自主知識產權的揮發性有機化合物(VOC)和惡臭氣體典型汙染源控製技術及其相應的工藝與設備,並在環境監管技術領域強調了VOC汙染源監測技術和設備的重要性,計劃在此領域投資30億元。緊接著,到了2012年國務院出台了《重點區域大氣汙染防治“十二五”規劃》,“十一五”期間,我國對SO2的總量控製獲得了顯著成效,而在這份規劃中則提出了NOx總量控製和重點區域VOCs控製的思路。具體措施表現為開展揮發性有機物摸底調查並完善石化、有機化工、化學品製造、塑料產品製造、裝備製造塗裝、包裝印刷等重點行業的排放控製要求和體係政策等。自此,VOCs汙染防治工作全麵展開。

       2013年9月10日,嚴峻的大氣問題催生出了《大氣汙染防治行動計劃》(下稱“氣十條”),氣十條要求通過五年的時間全麵改善總體空氣質量。強調了要在綜合治理方麵加大力度,針對揮發性有機物的治理要從石化、有機化工、表麵塗裝、包裝印刷等重點行業入手進行整治,有效地實現排放控製。

       2014年7月,針對氣十條提出的目標,環保部等六部委聯合發布了《大氣汙染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)實施細則》,對空氣質量改善目標完成情況和大氣汙染防治重點任務完成情況兩個方麵設立考核指標以監督氣十條的落實。此外,京津冀及周邊地區作為我國大氣汙染最嚴重的區域在2013年已率先發布了實施細則,提出了6大項25小項的具體措施以實現五年改善區域空氣質量的目標。

       2017年10月,環保部發布了《“十三五”揮發性有機物汙染防治工作方案》(下稱“方案”),方案中提到“十三五”期間對於VOCs的治理重點在於改善空氣質量,要“以重點地區為主要著力點,以重點行業和重點汙染物為主要控製對象”,推進治理,強化控製,加強基礎能力建設和政策保障,建立汙染防治的長效機製。方案提出目標,到2020年建立健全VOCs汙染防治管理體係,對於重點地區和行業實現10%以上的減排。根據“方案”規定的計劃和目標,環保部針對VOCs監測領域於12月又印發了《2018年重點地區環境空氣揮發性有機物監測方案》的通知。通知規定了VOCs重點監測的城市、監測項目、監測的頻次和方法,同時對監測到數據的質量保證和數據傳輸做出了要求。該政策的出台以重地區為抓手,使得VOCs監測有了可以依據的實施準則。

法律法規

       2015年新版《中華人民共和國大氣汙染防治法》出台,與舊版相比新版中更加強調了政府責任,並要求完善源頭治理。其中就包括了針對區域大氣汙染聯合防治,對包括VOCs在內的大氣汙染物和溫室氣體進行實施協同控製。除此以外,新的大氣汙染防治法中專設一章對重點區域大氣汙染聯合防治做出了規定,實施從點到麵的汙染防治任務以達成目標。
 
       同年6月,中國國務院法製辦公布《環境保護稅(征求意見稿)》,並且在2016年12月25日由人大常委會決議通過。依照該法規定將依法征收環境保護稅,不再征收排汙費並於2018年1月1日起施行。其中,大氣汙染、水汙染等4大對象被列入環保稅的征收重點,雖然整個稅法的應稅物種類裏麵沒有專門列出VOCs,但是苯、甲苯、甲醛、酚類等幾十個類型的VOCs已被列入征稅範圍,有明確的汙染當量核算標準和對應稅額。(見表)


       雖然環保稅的出台打破了建立規則並不久的VOCs排汙費征收方案的布局。但“費改稅”後企業的VOCs類汙染物排放控製和費用核算由更高層級的上位法規定,且在由在地方上更有實際企業影響力的稅收部門征收。這對企業VOCs排放對應經濟支出的合法合規性,區域統一性,征收額和征收標準的規範性都有所提高。對於VOCs行業的長遠有序發展有比較明顯的好處。

排放標準

       VOCs的汙染種類複雜,來源廣泛分布在多個行業。2010年之前我國的環境空氣質量標準中並不包括VOCs,重點行業的相關排放標準也存在明顯不足。根據東吳證券的報告,在2015年我國已經頒布涉及VOCs排放標準的共有14項,其中包括煉焦化學工業汙染物排放標準(GB161712012)石、油化學工業汙染物排放標準(GB 315712015) 、合成樹脂汙染物排放標準(GB 31572-2015)等,另有涉及電子、印染、農藥、製藥、塗裝等行業的18項標準處於製定中。(見表)


       完全可以預計,在這些標準出台後,VOCs防控的政策壓力將向更多的工業領域擴散,相應企業倒逼出的合規生產、排放達標的需求將催生出更大的VOCs相關市場。

       2017年4月12日,為減少揮發性有機物(VOCs)排放,推動京津冀區域大氣環境質量改善的三地共同製定的《建築類塗料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》(以下簡稱“標準”)同步發布。該《標準》將對生產、銷售、使用建築類塗料與膠粘劑的各個環節進行全過程管控,從而減少這些產品在使用過程中產生的VOCs無組織排放。這是京津冀三地在環保領域發布的首個統一標準。該標準已於2017年9月1日實施,預計可以減少建築類塗料與膠粘劑VOCs排放約20%~40%。

區域政策

       總的來說,因工業源VOCs排放量占總量的近半數,而石化和化工行業又是主要的汙染源,因此全國範圍內的行政法規主要針對這兩個行業。VOCs領域現行的主要技術政策為《揮發性有機物汙染防治技術政策》,提出了生產VOCs物料和含VOCs產品的生產、儲存運輸銷售、使用、消費各環節的汙染防治策略和方法。但國內因國土遼闊、各地經濟發展不均、產業結構有別,京津冀、長三角和珠三角地區一直是國內環保試點行動的先鋒,會出台當地更為詳細、合適的政策,且在執行力度和側重點上有所不同。

       北京作為飽受霧霾困擾的政治中心,在VOCs領域政策出台時間早、力度大且覆蓋麵廣。北京於2013年發布《北京市 2013-2017年清潔空氣行動重點任務分解》,提出要將各區縣重點行業揮發性有機物排放每年減少 10%左 右,2017 年要比2012年累計減排 50%左右。此後,北京又發布了十餘項地方排放標準,覆蓋包括石油化工、汽車製造、電子、印刷、家具製造等在內的眾多行業。同時,就以上幾種行業,北京VOCs排汙費收費標準也高居國內榜首,基本收費標準達到20元/公斤。而周邊城市天津的VOCs政策發展在全國來說也較為領先,其於2014年出台的《工業企業揮發性有機物排放控製標準》是我國首個有針對性的全麵覆蓋了工業企業 VOCs 排放行業的強製性綜合標準。

        長三角地區整體來說對VOCs政策的響應都比較積極,其中上海的政策強度僅次於北京。上海於2014年發布《上海市大氣汙染防治條例》和《設備泄漏揮發性有機物排放控製技術規程》,在2015年的《上海市工業揮發性有機物治理和減排方案》中提出到 2016 年底基本完成工業 VOCs 排放源 VOCs 治理項目,並出台了《上海市工業揮發性有機物減排企業汙染治理項目專項扶持操作辦法》對 VOCs 監測設備和 VOCs 治理進行補貼,因此當地企業驅動力較大、技術規程較完善。相對來說,上海針對半導體和生物製藥的標準較多,江蘇重點針對化學工業和表麵塗裝行業,而浙江更傾向於化學合成製藥、製鞋、化學塗裝、紡織染整等行業。

       珠三角地區主要指廣東省。2012 年廣東省環保廳出台了《關於珠江三角洲地區嚴格控製工業企業揮發性有機物(VOCs)排放的意見》,在廣州、深圳、東莞、佛山、中山五市開展 VOCs 汙染防治試點工作,並將石油、化工列為排放VOCs的重點產業進行重點監控。而廣東又是塗料、包裝、家具、印刷、集裝箱生產聚集的大省,這些行業均是VOCs“排放大戶”,因此當地政府也相繼出台了針對製鞋、家具、印刷和汽車表麵塗裝等行業的標準,並發布了《廣東省環境保護廳關於重點行業揮發性有機物綜合整治的實施方案(2014—2017年)》,從推行水性、低揮發性塗料等方麵開展源頭控製,推進省內13個重點行業VOCs綜合整治。

未來政策風險

       雖然我國VOCs行業目前還處於上升期,政策的促進效應還明顯存在並且持續。但這也並不意味著這一高度政策驅動型的產業沒有政策風險。

       在可見的未來,從業企業雖麵臨的最大政策風險即:在地方政府以消滅“看得見的汙染問題”的環境管理思路下,VOCs治理政策的核心施政訴求為控製霧霾。但大氣環境區域遷移性較強,若地方環境決策者和環境管理者貫徹VOCs治理措施後,對於霧霾的治理效應不明顯,則可能會出現放鬆VOCs治理以減少對工業生產限製的情況。以通俗的話說,若以實質的代價卻沒換來看得見的環境改善績效,地方環境管理者對於VOCs汙染的治理投入可能減弱。此外,若全國整體和各區域霧霾問題得到較大改善——即看得見的最大問題(霧霾)已經解決,剩下的是次要問題將以較小投入解決。VOCs治理的核心訴求將很可能轉為不出安全生產事故和涉及民眾的環境汙染群體事件上,如此情況出現,VOCs治理政策貫徹執行的力度也很可能有所減弱。